近年来，国家鼓励和引导民间资本投资发展社会公益事业，社会资本出资设立的公益机构越来越多。这些机构融资需求大而国家投资少，能否以公益设施进行不动产抵押，直接关系其生存与发展。同时，这些公益机构特有的社会公益属性使得其公益设施抵押不同于一般的不动产抵押。如何既满足其抵押融资，又做到依法依规登记，需要登记机构严格把握法律的规定和登记操作的要点。
社会公益设施抵押
的法律政策演变。
学校、幼儿园这些教育设施是用来教书育人的，医院是用来保障公众健康的。如果随意允许此类设施抵押，一旦实现抵押权，可能影响小孩上学、群众治病，不利于社会安定。正是基于这样的认识，担保法律对社会公益设施历来采取严格限制的态度。原《担保法》第37条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。1997年出台的《城市房地产抵押管理办法》第8条规定，用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产不得设定抵押。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称原《担保法解释》）第3条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。原《物权法》第184条延续了原《担保法》第37条的规定。《全国人大法工委对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》认为，学校、幼儿园、医院私立还是公办，只是投资渠道上不同，其公益属性是一样的，同样属于社会公益设施，不得抵押。据此，社会公益设施一概不能进行抵押融资。
随着营利性的民办学校、民办养老院等逐步增多，其抵押融资的呼声越来越高，社会公益设施抵押逐渐破冰。《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出，探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。法与时转则治，担保法律也做出了一定改变。《民法典》第399条规定，学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施，不得抵押。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（以下简称 《担保制度解释》）第6条规定，以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等不能以教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施抵押，但可以其他不动产抵押。登记为营利法人的学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等可以提供担保。自此，社会公益设施可以有条件地抵押，并办理不动产抵押登记。
社会公益设施办理不动产
抵押登记的要点。
社会公益设施不是都禁止抵押，也不是都能够抵押，办理规则大概有三点：一是以公益为目的非营利法人的公益设施不能抵押；二是以公益为目的非营利法人可以公益设施之外的不动产抵押；三是营利法人可以办理抵押。根据这样的规则，登记过程中要注意以下操作要点。
首先，看抵押人是否为营利法人。《民法典》将法人区分为营利法人、非营利法人和特别法人。营利法人是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。区分营利法人与非营利法人，本质上主要看是否以取得利润为目的并分配利润，外观上主要看法人登记。以民办学校为例，《民办教育促进法》规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。教育部等部门印发的《民办学校分类登记实施细则》规定，正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。正式批准设立的营利性民办学校,依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。因此，根据法人登记，一般可以判断出民办学校是营利性的还是非营利性的。另外，根据《民法典》第683条、《担保制度解释》第6条规定，非法人组织的公益设施抵押适用非营利法人规则。非营利法人大多数为公益目的，但行业协会等以其他非营利目的成立的非营利法人的公益设施抵押不受以公益为目的非营利法人规则限制。
其次，看抵押的不动产是否为公益设施。社会公益设施一般指向社会公众开放的，用于开展科教文体卫等公益活动的建筑物、场地和设备。学校的教育设施，如教学楼、实验室等；医院的医疗卫生设施，如门诊大楼、住院部等；其他公益设施，如公共图书馆、科学技术馆、博物馆、国家美术馆、敬老院、残疾人福利基金会等用于社会公益目的的设施。根据房屋规划用途判断建筑物是否为公益设施应该不难，但用于建设公益设施的土地是否为公益设施争议较大。笔者认为，公益设施应就建筑物、构筑物而言，建构筑物建成前的土地不应作为公益设施对待。有人担心，根据《民法典》第417条规定，土地抵押后，土地上新增的建筑物不作为抵押财产，但是要一并处分，这终究会影响公益设施的功能。实际上，如果是营利法人，其财产可以流通分配，抵押本身没有限制；如果是非营利法人，其建设公益设施的土地往往是划拨土地，而划拨土地是不能单独抵押的，《民法典》第417条规定的情况就不会发生。原国土资源部印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，加强养老服务设施用地监管，签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。划拨建设用地要设定抵押权，在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。另外，《担保制度解释》修改了原《担保法解释》第53条规定，非营利法人以公益设施之外的不动产抵押，不限定在“为自身债务”。
再次，看是否存在禁止抵押的情形。社会公益设施抵押同样受不动产禁止抵押的一般规则约束，特别对于营利法人的公益设施抵押并非毫无限制。比如，所有权、使用权不明或者有争议的不动产，依法被查封的不动产，依法被认定为违法建筑的，以及法律、行政法规规定不得抵押的其他不动产，都不得抵押。
最后，经过审查，不动产登记机构认为社会公益设施抵押符合上述要求的，依法办理登记；不符合的，依法不予登记。
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